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13 de Agosto de 2022

Extinção do ato administrativo

modalidades e vícios do ato administrativo

André Porto, Bacharel em Direito
Publicado por André Porto
há 3 anos

Numa sequência de resumos que estou realizando, o intuito deste escrito é estudar o tema de forma sucinta e esclarecedora. Nesse texto, o leitor encontrará a discussão acerca da Extinção do Ato administrativo, suas modalidades e seus vícios.

1. Modalidades

Os atos administrativos quando são exarados, tem por objetivo desencadear efeitos jurídicos. No entanto, segundo Celso Bandeira de Mello (2010, p.446),

[...] não são perenes. Cumpridos, exaure-se a função do ato. Vale dizer: o ato desaparece, extingue-se.
Outras vezes, fatos ou atos posteriores interferem de maneira a suspender ou eliminar definitivamente estes efeitos, fazendo, nesta hipótese, com que o ato seja extinto.
Demais disso, há casos em que o ato sequer chega a desencadear seus efeitos típicos, seja porque antes da eclosão deles a Administração (ou o Judiciário) os fulmina, seja porque particulares beneficiários destes atos os recusam.

O renomado autor constrói um panorama para visualizar as modalidades de extinção de um ato administrativo (Mello, 2010, p.446-448):

Um ato eficaz (cf. n. 14) extingue-se por:
I — cumprimento de seus efeitos, o que pode suceder pelas seguintes razões:
a) esgotamento do conteúdo jurídico. É o que sucede com a fluência de seus efeitos ao longo do prazo previsto para ocorrerem. Por exemplo: o gozo de férias de um funcionário;
b) execução material. Tem lugar quando o ato se preordena a obter uma providência desta ordem e ela é cumprida. Por exemplo: a ordem, executada, de demolição de uma casa;
c) implemento de condição resolutiva ou termo final. Condição é evento futuro e incerto. Termo é evento futuro e certo. Mas pode ser determinado (por exemplo, dia tal) ou indeterminado (por exemplo, quando fulano morrer ou quando voltar a chover). Figure-se o caso de condição resolutiva exemplificada por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello: permissão a um administrado para derivar água de um rio, se este não baixar aquém de certa cota.
A hipótese extintiva ora mencionada supõe evento futuro estabelecido discricionariamente pela Administração como cláusula acidental ou acessória do ato. Com efeito, se o evento futuro estivera previsto em lei, como inerente à tipologia do ato, sua ocorrência corresponderia à hipótese já referida de mero esgotamento do conteúdo do ato;
II — desaparecimento do sujeito ou objeto da relação jurídica constituída pelo ato. É o que se passa com a morte do beneficiário nos atos intuitu personae. Exemplo: a morte de um funcionário extingue os efeitos da nomeação. O mesmo se dá quando desaparece o objeto da relação. Exemplo: a tomada pelo mar de um terreno de marinha dado em aforamento extingue a enfiteuse;
III — retirada do ato. Sucede quando o Poder Público emite um ato concreto com efeito extintivo sobre o anterior. Várias são as hipóteses:
a) retirada por razões de conveniência e oportunidade. É a revogação. Exemplo: retirada da permissão para estabelecimento de banca de jornais em dada esquina, sob fundamento de que perturba a circulação de pedestres no local, que requer maior desafogo;
b) retirada porque o ato fora praticado em desconformidade com a ordem jurídica. É a invalidação. Exemplo: retirada de uma autorização para porte de arma porque, contra a lei, fora deferida a um menor de idade; (ou Anulação segundo Di Pietro, 2019)
c) retirada porque o destinatário do ato descumpriu condições que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação jurídica. É a cassação. Exemplo: retirada da licença para funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de tolerância;
d) retirada porque sobreveio norma jurídica que tomou inadmissível a situação dantes permitida pelo Direito e outorgada pelo ato precedente. É a caducidade (expressão, esta, que, embora igual, nada tem a ver com a caducidade nas concessões de serviço público — cf. Capítulo XII, n. 70). Exemplo: retirada de permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tomou-se incompatível com aquele tipo de uso;
e) retirada porque foi emitido ato, com fundamento em competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos aos daquele. E a contraposição ou derrubada. Lembre-se o exemplo de Stassinopoulos, da exoneração de um funcioná­rio, que aniquila os efeitos do ato de nomeação;
IV — renúncia. Consiste na extinção dos efeitos do ato ante a rejeição pelo beneficiário de uma situação jurídica favorável de que desfrutava em conseqüência daquele ato. Exemplo: a renúncia a um cargo de secretário de Estado.
Um ato ainda não eficaz extingue-se:
a) pela retirada dele, chamada por alguns de “mera retirada”,mas que preferimos englobar no conceito genérico de revogação, quando efetuada por razões de mérito, & no de invalidação, quando efetuada por razões de legitimidade;
b) pela inutilização do ato ante a recusa do beneficiário, cuja aquiescência era necessária para produção de seus efeitos.

2. Vícios

Os vícios no Direito Administrativo, segundo Di Pietro (2019)

[...] podem atingir os cinco elementos do ato, caracterizando os vícios quanto à competência e à capacidade (em relação ao sujeito), à forma, ao objeto, ao motivo e à finalidade.

Os vícios relativos ao sujeito são: incompetência e incapacidade. Quanto a competência temos a usurpação de função, excesso de poder e a função de fato. A usurpação da competência é crime previsto no artigo 328 do Código Penal. Ele acontece quando a pessoa pratica atos sem estar investida no cargo, emprego ou função pública. O excesso de poder acontece quando o agente ultrapassa os limites previstos ao ato. E a função de fato existe quando o ato é praticado por pessoa investida irregularmente no cargo, emprego ou função. Quanto à incapacidade, segue-se o mesmo entendimento do direito privado e de acordo com a lei nº 9.784 de 99 os casos de impedimento (art. 18) e suspeição (art. 20).

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.

Os vícios relativos ao objeto está previsto no artigo 2º, parágrafo único, c, da Lei nº 4.717/65, “a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo” (Di Pietro, 2019). Para tanto, O objeto deve ser lícito, possível, moral e determinado.

Os vícios relativos à forma, segundo Di Pietro (2019), “[...] consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato” (art. 2º, parágrafo único, b, da Lei nº 4.717/65). Nesse sentido, o ato é ilegal quando a lei exige uma forma em específico para existir no mundo jurídico.

Os vícios relativos ao motivo são apenas a inexistência da previsão em lei do motivo ou a falsidade do motivo. Segundo Di Pietro (2019),

A Lei nº 4.717/65 fala apenas em inexistência dos motivos e diz que esse vício ocorre “quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido” (art. 2º, parágrafo único, d).

In fine, bem lembrado por Di Pietro (2019), os vícios relativos à finalidade ou desvio de poder são aqueles em que “o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência” (art. 2º, parágrafo único, e).

3. Quadro Sinóptico

Segue abaixo resumo produzido por Di Pietro (2019):

Extinção dos atos administrativos Modalidades (apud Celso Antônio Bandeira de Mello):
a) cumprimento de seus efeitos: esgotamento do conteúdo jurídico, execução material, implemento de condição resolutiva ou termo final; b) desaparecimento do sujeito ou do objeto; c) retirada: revogação (por oportunidade ou conveniência); invalidação (por ilegalidade); cassação (por descumprimento de condições que deveriam permanecer atendidas); caducidade (pelo surgimento de norma jurídica que tornou impossível a situação antes permitida); contraposição (surgimento de novo ato com efeitos contrapostos ao anterior); d) renúncia.
10. Anulação ou invalidação Conceito: desfazimento do ato por razões de ilegalidade.
Efeitos: retroativos (ex tunc), em regra.
Competência: da Administração Pública (Súmulas 346 e 473 do STF) e do Judiciário; nas duas hipóteses, deve ser observado o direito de defesa e o contraditório (art. , LV, da CF).
Natureza jurídica: em regra, é ato vinculado. Aplicação do art. 53 da Lei nº 9784/99. Situação em que o ato pode deixar de ser anulado: o prejuízo resultante da anulação é maior do que o da manutenção do ato ilegal. Fundamento nos princípios da segurança jurídica (estabilidade das relações jurídicas e proteção da confiança) e da boa-fé. Previsão no art. 55 da Lei nº 9.784/99. Proibição de anulação que decorra de mudança de orientação (art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/99 e art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
Prazo de decadência: art. 54 da Lei nº 9.784/99 (aplicável na esfera federal).
11. Vícios dos atos administrativos:
a) quanto ao sujeito: incompetência ou incapacidade (nos termos do CC); Incompetência: falta de atribuição legal de competência; usurpação de função (art. 328 do CP), em que a pessoa não foi investida no cargo; excesso de poder (o agente excede os limites de sua competência); função de fato (o agente está investido irregularmente no cargo, emprego ou função, mas apresenta aparência de legalidade). Incapacidade (arts. 3º e 4º do CC e nos casos de erro, dolo, coação, simulação ou fraude). Na Lei nº 9.784/99, há duas hipóteses de incapacidade: impedimento (art. 18), que gera presunção absoluta; e suspeição (art. 20), que gera presunção relativa. Ao contrário do direito civil, as duas situações geram atos anuláveis e, portanto, convalidáveis por autoridade que não esteja na situação de impedimento ou suspeição.
b) quanto ao objeto: quando viola a lei, regulamento ou outro ato normativo (art. 2º, parágrafo único, c, da Lei nº 9.784/99). Outras situações ocorrem quando: o objeto é proibido pela lei; diverso do previsto em lei; impossível, de fato ou de direito; imoral; incerto quanto aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao lugar;
c) quanto à forma: omissão ou inobservância de formalidades essenciais à existência ou seriedade do ato (art. 2º, parágrafo único, b, da Lei nº 9.784/99);
d) quanto ao motivo: inexistência ou falsidade do motivo (fatos);
e) quanto à finalidade: desvio de poder ou desvio de finalidade: o agente pratica o ato com inobservância do interesse público ou com objetivo diverso daquele previsto na lei. Dificuldade de comprovação. Indícios de desvio de poder: motivação insuficiente, motivação contraditória, irracionalidade do procedimento, contradição do ato com as resultantes dos atos; camuflagem dos fatos, inadequação entre motivos e efeitos, excesso de motivação.
12. Consequências decorrentes dos vícios: atos nulos ou anuláveis Atos nulos: o vício não admite convalidação.
Atos anuláveis: os que admitem convalidação.
Convalidação: ato pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado. Natureza de ato vinculado, salvo no caso em que o ato praticado por autoridade incompetente for discricionário; a discricionariedade permanece no ato de convalidação.
Hipóteses em que é possível a convalidação: a) nos vícios de incompetência, desde que não se trate de competência exclusiva; b) nos vícios relativos à forma, desde que ela não seja essencial à validade do ato.
Hipóteses em que não é possível a convalidação: a) nos vícios relativos ao motivo, já que não é possível alterar o fato; b) nos vícios relativos à finalidade: não é possível corrigir um resultado que estava na intenção e quem o praticou; c) nos vícios relativos ao objeto. Nesse caso é possível a
conversão: ato administrativo pelo qual a Administração converte um ato inválido em ato de outra categoria, com efeitos retroativos à data do ato original.
13. Confirmação: difere da convalidação, porque não corrige o ato. Por meio dela, mantém-se o ato ilegal por razões de interesse público, desde que não cause prejuízo a terceiros.
14. Revogação: é o ato administrativo discricionário pelo qual a Administração Pública extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência (mérito).
Efeitos: ex nunc (não retroativo, já que atinge ato válido).
Limites: não podem ser revogados os atos: a) vinculados, porque estes não têm aspectos de mérito; b) que exauriram seus efeitos; c) cuja competência se exauriu relativamente ao objeto do ato; d) que sejam meros atos administrativos, porque seus efeitos decorrem da lei; e) que integram um procedimento; f) que geram direitos adquiridos (Súmula 473, STF).
Competência: a mesma autoridade que praticou o ato original.

4. Referências

BARBOSA, Carlos. Atos administrativos Parte 1. Disponível em: <https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=2ahUKEwj...>. Acesso em 07 dez. 2019.

BARBOSA, Carlos. Atos administrativos Parte 2. Disponível em: <https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&...>. Acesso em 08 dez. 2019.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo - 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição, revista e atualizada até a Emenda Constitucional 64, de 42-2010. São Paulo, Malheiros: 2010.

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